Estatus legal
Los grandes carnívoros en general y los lobos en particular despiertan pasiones. Diversos colectivos expresan posturas dispares, y ejercen presión para verlas reflejadas en la política. Y ese clima sienta bases de inestabilidad en conservación. Por eso es especialmente recomendable tener presente la normativa vigente.
En Europa
La constitución de la Unión Europea planifica la gestión de especies silvestres a escala supranacional. El Convenio de Berna, relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y el Medio Natural de Europa, fue firmado en 1979, incluyendo al lobo en el Anexo II (“Especies de fauna estrictamente protegidas”). España ratificó este acuerdo en 1986, con la reserva de sacar al lobo del Anexo II (“Especies de fauna estrictamente protegidas”), incluyéndolo en el Anexo III (“Especies de fauna protegidas”). Pero cuando España actualizó en 1988 el listado de las especies silvestres que figuran en dicho Convenio Internacional, no efectuó ninguna reserva para el lobo, por lo que cabe interpretar que el lobo figura en el Anexo II (“Especies de fauna estrictamente protegidas”).
La Directiva 92/43/CEE (Directiva Hábitats), cataloga al lobo como “Especie de Interés Comunitario”, pero esa consideración carece de traslado equivalente a una categoría de protección de índole nacional, lo cual recae en los estados miembros. La Directiva tiene por objeto “[ … contribuir a garantizar la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros … ]”. Define “conservación” como el conjunto de medidas necesarias para mantener o restablecer los hábitats naturales y las poblaciones de especies de fauna y flora silvestres en un estado favorable. Esto es, que una especie pueda seguir constituyendo a largo plazo un elemento vital de los hábitat naturales a los que pertenezca; que su área de distribución natural no se esté reduciendo ni amenace con reducirse en un futuro previsible; y que exista y probablemente siga existiendo un hábitat de extensión suficiente para mantener sus poblaciones a largo plazo.
La Directiva Hábitats distingue el nivel de protección dentro de la Península Ibérica en base al río Duero. Incluye a los lobos al sur del Duero dentro de los Anexos II (“especies animales y vegetales de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación”), y IV (“especies animales y vegetales de interés comunitario que requieren una protección estricta”). Los lobos al norte del Duero se incluyen en cambio en el Anexo V (“especies animales y vegetales de interés comunitario, cuya recogida en la naturaleza y explotación pueden ser objeto de medidas de gestión”). El término “gestión” no obstante no es sinónimo de explotación cinegética; hay más formas de gestión más allá de la caza. De hecho, una especie de interés comunitario y protegida por convenios internacionales (incluidos los lobos del Anexo V de la Directiva Hábitats) nunca deberían ser objeto de explotación cinegética.
En Portugal
El lobo está catalogado como especie “En Peligro de Extinción” (Ley 90/88, Decreto-Ley 54/2016), lo cual implica el máximo grado de protección legal en su ámbito nacional.
En España
La Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad traspone la Directiva 92/43/CEE a la legislación española, y usa el río Duero como referencia: los lobos al sur de dicho río se incluyen en el Anexo II (“especies animales y vegetales de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación”), y en el Anexo V (“especies animales y vegetales de interés comunitario que requieren una protección estricta”). Los lobos al norte del Duero se incluyen en cambio en el Anexo VI (“especies animales y vegetales de interés comunitario, cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación pueden ser objeto de medidas de gestión”).
Adicionalmente, la Ley 42/2007 crea el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y Catálogo Español de Especies Amenazadas. Ese “Listado” y “Catálogo” se aprobó a través de un Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, el cual recoge el conjunto de especies PROTEGIDAS de nuestro país.
Dicho Real Decreto determina dos niveles de protección para las especies protegidas de España, uno de protección preventivo (“Listado”) y otro de protección pro-activo (“Catálogo”). Ambos implican medidas estrictas de protección administrativas y la aplicación del Código Penal, puesto que con carácter general, está terminantemente prohibida la muerte y captura de especies protegidas.
El “Catálogo”, a su vez, tiene dos subniveles de protección según la categoría de amenaza otorgada, clasificando a las especies en “Vulnerable” y/o “En Peligro de Extinción”. Para las especies que figuran en el “Catálogo”, es obligatoria la aprobación de planes de conservación y recuperación, respectivamente. Adicionalmente, el Ministerio puede aprobar Estrategias Nacionales de Conservación, para articular y marcar las directrices de los mencionados planes (en la práctica, planes de carácter regional). El lobo no está incluido en el Catálogo Español de Especies Amenazadas en ninguna de las subcategorías contempladas de dicho “Catálogo”.
Desde Junio de 2019, todos los lobos situados al sur del Duero están incluidos en el “Listado” como corresponde a los mínimos de cobertura legal de ámbito nacional proporcionados por la Directiva Hábitats (que no habla de categorías nacionales de protección). La actualización de esa cobertura legal para la fracción de lobos situado al sur del Duero en el mencionado “Listado” en 2019, ha contribuido a paliar parcialmente la cuestión de la transposición legal de la Directiva Hábitats para dicho taxón silvestre, dado que con anterioridad solamente los lobos de Andalucía, Castilla La Mancha y Extremadura (BOE-A-2011-3582, Pág.: 28) estaban amparados por la legislación nacional, lo cual constituía un incumplimiento flagrante de las obligaciones derivadas del Convenio de Berna, y de la subsiguiente Directiva Hábitats 92/43/CEE, para con una especie protegida y de interés comunitario como el lobo, puesto que durante doce años se habían dejado “fuera” del manto de la protección obligatoria nacional a los lobos existentes al sur de Castilla y León y Madrid, entre otros.
No obstante, es paradójico que los lobos al sur de Duero no estén incluidos al menos en la categoría “En Peligro de Extinción” en el seno del Catálogo Nacional de Especies Amenazadas, como correspondería a reconocidos y sólidos principios de transposición legislativa, como el de “No regresión del derecho ambiental”, lo cual contribuiría a evitar que las normas de rango superior contravengan las de rango inferior (como las nacionales y/o regionales) y se degradaran los umbrales efectivos de protección de especies como el lobo.
En síntesis, solo los lobos españoles situados al sur del Duero están incluidos en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial. De manera sorprendente, el resto de la fracción española de lobos, que es la misma población, carece de esa mínima cobertura legal de carácter especial en el ámbito nacional, algo que deberían ostentar de oficio todos los lobos españoles por la propia legislación nacional (Art. 56 de la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad) que establece dicha consideración para todas las especies amparadas por tratados y convenios internacionales, como el de Berna, ratificado por España hace más de tres décadas.
Para paliar y resolver ese déficit de protección y la fragmentación administrativa que degrada la protección del lobo en España consentida por las distintas administraciones, dado que las especies protegidas nunca pueden ser cinegéticas, ASCEL solicitó administrativamente la catalogación del lobo como “Vulnerable” y subsidiariamente en el “Listado” en octubre de 2019.
El Ministerio de la Transición Ecológica y Reto Demográfico se vio obligado a tramitar la petición reglada de ASCEL, pero únicamente está atendiendo a la modificación del estatus legal del lobo al norte del Duero mediante su inclusión en el “Listado”, pero no en el “Catálogo”, que es lo que solicitaba ASCEL. La orden ministerial pendiente de tramitar, pretende unificar el estatus del lobo en toda España al equipararlo al que ya ostenta al sur del Duero, pero dicha orden está pendiente de consulta pública y ulterior publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE).
Por otra parte, y con anterioridad, en 2005 se aprobó una Estrategia Española de Conservación y Gestión del Lobo.
Las “Estrategias de Conservación de Especies Amenazadas” son documentos de directrices, sin valor legal intrínseco, pero que constituyen el marco orientativo de los Planes de Recuperación y Conservación, por tanto, se aprueban para especies catalogadas como “Vulnerable” o “En Peligro de Extinción” presentes en mas de una Comunidad Autónoma, o para aquellas otras que resultan clave para el funcionamiento de los ecosistemas, igualmente presentes en más de una región. Estas Estrategias incluyen un diagnóstico de la situación y de las principales amenazas , y las acciones que se han de emprender para su recuperación (Art. 60 de la Ley 42/2007). Son aprobadas por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, a propuesta de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y previo informe del Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad.
La Estrategia del Lobo del año 2005 pretendía ser el marco de referencia para la gestión del lobo en España, pero dos años después, se aprobó la nueva Ley marco de conservación de la naturaleza en España (Ley 42/2007), y el lobo no está recogido en las subcategorías de “Vulnerable” y/o “En Peligro de Extinción” en el seno de dicho “Catálogo”. Ese documento fue elaborado por técnicos de las diferentes regiones en las que había presencia de lobos, un comité de expertos del otrora Ministerio de Medio Ambiente, y algunos especialistas designados por las Administraciones. La Estrategia carece de implicación legal, y solo contempla directrices de gestión que las administraciones competentes pueden adoptar, o no. El documento no incluyó objetivos cuantificables en cuanto a demografía y área de distribución global, salvo en lo relativo a la necesidad de conectar de forma natural la población noroccidental ibérica con Sierra Morena, así como la necesidad de alcanzar unos mínimos demográficos en los supuestos núcleos meridionales de esa serranía, actualmente considerados como extintos. Ninguno de esos objetivos ha sido alcanzado.
En la actualidad, el Ministerio de la Transición Ecológica quiere actualizar la Estrategia Española del lobo del año 2005, pero sin haber incluido al lobo en el “Catálogo”.
Aun hay más; bajo este manto normativo, las Comunidades Autónomas despliegan disparidad de criterios. Las poblaciones de animales salvajes no entienden de límites administrativos, por lo que tal disparidad resulta poco deseable para la conservación a largo plazo de la población ibérica de lobos. En la mayoría de las comunidades autónomas el lobo figura en los listados de especies que pueden ser objeto de caza, si se autoriza expresamente.
Otras consideraciones y documentos sin valor normativo:
Los “Libros y Listas Rojas” son catálogos de taxones que otorgan uno u otro estatus de conservación y vulnerabilidad, sin valor normativo alguno, siguiendo las recomendaciones de las categorías de protección de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN).
Según la Lista Roja mundial de la UICN (2018), el lobo es una especie en la categoría “LC” (Least Concern / Preocupación Menor) y tiene una tendencia “Estable”, por tanto, no está en “Expansión”.
La “Lista Roja Europea” es una revisión del estatus de conservación de las especies europeas de acuerdo con las directrices regionales de la UICN. En el último análisis de las especies de la Lista Roja de la UICN para España, efectuado en 2019 por el Comité Español de la UICN (entre otros), se advierte de la atención especial que requiere el lobo en España debido a las amenazas de conservación existentes.
El “Libro Rojo de los Mamíferos Terrestres de España” incluye al lobo en la categoría “NT” (Near Threatened / Casi Amenazado). Los motivos de la inclusión de esta especie en dicha categoría son la elevada mortalidad no natural consecuencia de la acción humana (venenos, caza, atropellos, etc.) y la fragmentación administrativa de su gestión.
El “Plan de Acción para el lobo en Europa“, los informes de revisión del “estatus de las poblaciones de grandes carnívoros en Europa” elaborados entre 2012 y 2016, y la “Iniciativa para la Conservación de los Grandes Carnívoros en Europa” (LCIE) contemplan como objetivos teóricos, mantener y restaurar poblaciones viables de lobos, así como la ampliación de sus áreas de distribución “siempre que sea factible”.
Por último, destacamos el informe europeo “Planes de gestión de grandes carnívoros para su protección: mejores prácticas dentro de los estados miembros de la Unión Europea“, elaborado en 2018 por iniciativa de la Comisión de Peticiones (PETI) para el Departamento de Derechos Ciudadanos y Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo.
